De Roma, Aurora (2025) SVOLTA GREEN IN AMBITO FISCALE: UN RAGIONEVOLE BILANCIAMENTO TRA DIRITTI FONDAMENTALI E SVILUPPO ECONOMICO. [Tesi di dottorato]

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Abstract

Il presente lavoro intende esaminare il ruolo che la leva fiscale, nell’ottica di un approccio strategico, può svolgere nella tutela dell’ambiente e nel contrasto al fenomeno dei cambiamenti climatici, i cui effetti, in termini di eventi avversi e violenti quali tempeste, innalzamento dei mari, erosione costiera, incendi, sono lampanti e ben noti all’intera collettività mondiale. Il primo capitolo del contributo, dopo aver esaminato il contesto internazionale, riscostruisce le tappe più significative del lungo cammino che, nel tentare di individuare una nozione giuridica condivisa di ambiente e nel cristallizzare i principi fondamentali in materia di salvaguardia ambientale, ha condotto alla crescente consapevolezza della necessità di un intervento sinergico al fine di garantire la preservazione della biosfera e delle sue risorse naturali. L’inadeguatezza, la rigidità e la staticità dei soli strumenti di command and control cui sino agli anni ’80 del secolo scorso era affidata la tutela dell’ambiente, portò all’emersione del c.d. market-based approach. Tra gli strumenti economici volti alla protezione dell’ambiente, a partire dal Protocollo di Kyoto del 1997, la comunità internazionale individuò nel sistema di emission trading lo strumento più efficace per ridurre l’inquinamento ambientale. Volgendo lo sguardo alla politica ambientale europea, le sollecitazioni provenienti dal contesto internazionale hanno condotto, sin dall’Atto Unico Europeo del 1986, alla progressiva emersione della materia ambientale nell’ordinamento unionale. Dopo aver esaminato i principi su cui si fonda la politica dell’Unione europea in materia ambientale, prestando particolare attenzione al principio “chi inquina paga”, anche nella più recente declinazione del “chi valorizza benefici”, ed i numerosi apporti della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, il presente lavoro si sofferma sulle linee di intervento individuate nell’European Green Deal e nel c.d. pacchetto “Fit for 55”. Nella parte II del primo capitolo, invece, circoscrivendo l’attenzione al quadro giuridico nazionale, vengono tracciate le tappe più rilevanti del lungo percorso che hanno condotto a delineare l’ambiente dapprima quale «valore costituzionalmente protetto» e, successivamente, quale «valore trasversale, che investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze», sino alla recente modifica degli artt. 9 e 41 Cost. che, avvenuta ad opera della Legge n. 1/2022, ha implicato il solenne riconoscimento del principio di tutela dell’ambiente tra i valori fondamentali. In tale scenario si inserisce la distinzione tra tributi con finalità ambientale e tributi ambientali “in senso stretto”. Il lavoro prosegue con l’analisi delle agevolazioni fiscali, di cui vengono riportate le diverse ricostruzioni dottrinali elaborate nel tempo, esaminandone sia la compatibilità rispetto alla normativa europea sia la legittimità costituzionale ai sensi dell’art. 53 Cost. L’indagine si conclude con l’esame della potestà tributaria delle Regioni, alle quali, post riforma del Titolo V, viene riconosciuta competenza legislativa in materia di «governo del territorio» e «valorizzazione dei beni culturali e ambientali», riservando allo Stato la competenza esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali». Dopo aver riportato la sentenza n. 58/2015 in cui la Corte Costituzionale, riconducendo il tema dei rifiuti nella materia di tutela dell’ambiente -oggetto di competenze esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, Cost.- ravvisa l’impossibilità per la Regione di istituire tributi propri nella materia de qua, non rientrando nella competenza concorrente Stato-Regioni o esclusiva delle Regioni, vengono effettuate osservazioni de iure condendo in merito alle implicazioni che l’attivazione di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» ex art. 116, comma 3 Cost., da parte delle Regioni ordinarie, potrebbe comportare in merito alla materia “ambiente”. Il secondo capitolo si sofferma sulle nuove prospettive che emergono dal diritto unionale. Partendo dalle accise sui prodotti energetici e l’elettricità, di cui, accanto all’indiscusso impatto in termini di gettito per la fiscalità interna di ogni Stato membro, sembra emergere la connotazione ambientale e l’attitudine a perseguire istanze extrafiscali di contrasto ai cambiamenti climatici, viene affrontata la tematica inerente la necessaria revisione della Direttiva del Consiglio n. 2003/96/CE (Energy Taxation Directive – ETD). In tale contesto, anche l’IVA, a seguito dell’approvazione della Direttiva UE n. 2022/542 ed in linea di continuità con l’European Green Deal che contempla la possibilità per gli Stati membri «di fare un uso più mirato delle aliquote IVA per riflettere la maggiore ambizione dei traguardi ambientali», può risultare efficace per promuovere, anche solo indirettamente, la conservazione e la tutela dell’ambiente. Tra le misure adottate dall’Unione Europea per attuare la politica di decarbonizzazione, si rivela cruciale l’European Emission Trading System (EU-ETS), che coinvolge, oltre al trasporto aereo, le industrie europee a più alta intensità energetica produttrici di gas climalteranti. Dopo averne delineato i tratti essenziali, ne viene messa in luce la vocazione ambientale e la centralità che esso riveste nel pacchetto Fit for 55 che, oltre al proposito di irrobustire l’EU-ETS, prevede anche l’introduzione del c.d. Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Nuova risorsa propria dell’UE, il CBAM, configurandosi come una carbon tax gravante sulle importazioni o, comunque, quale dazio doganale, rappresenta uno strumento essenziale per conseguire l’obiettivo di un’UE climaticamente neutra entro il 2050. La trattazione si conclude con una breve disamina delle tappe salienti della strategia europea volta a contrastare la dispersione della plastica nell’ambiente terrestre e marino. A tal proposito, è stato esaminato il prelievo sul peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati, calcolato come differenza tra il peso dei rifiuti di imballaggio di plastica prodotti in uno Stato membro, nell’anno di riferimento, ed il peso dei rifiuti di imballaggio di plastica riciclati nello stesso anno, generati in ciascuno Stato membro. Nella parte II del secondo capitolo, focalizzando nuovamente l’attenzione sul quadro giuridico nazionale, dopo aver esaminato ed analizzato i principali tributi ambientali “in senso stretto” vigenti nell’ordinamento italiano, la trattazione si concentra sulla Plastic tax italiana che, introdotta con la Legge n. 160/2019, a causa dell’ennesimo rinvio, tuttora non è in vigore. Ricostruiti gli elementi essenziali del tributo, ne vengono messe in luce le molteplici criticità che inducono a riflettere sulla praticabilità o meno della misura e, quindi, sull’opportunità di una riformulazione radicale o addirittura della sua eliminazione. Il lavoro prosegue con l’indagine dell’evoluzione della tassazione sui rifiuti, partendo dalla Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) sino alla più recente Tassa sui rifiuti (TARI), esaminando le potenzialità ed i limiti insiti nel possibile superamento della Tari presuntiva a favore di criteri puntuali che, sorretti dal principio “Pay as you throw”, parrebbero maggiormente in linea con i dettami dell’economia circolare. Ancora, dopo aver analizzato le caratteristiche principali dell’imposta di soggiorno e del contributo di sbarco -menzionando anche il ticket di accesso alla città di Venezia di più recente introduzione- ne viene messa in luce la finalità ambientale perseguita, laddove le imposte turistico ambientali, pur non consentendo di discriminare qualitativamente chi inquina e chi no, attraverso l’internalizzazione delle esternalità ambientali, permettono ai non residenti di concorrere alle spese che gli enti locali devono affrontare (anche) per riparare i danni ambientali provocati dalla pressione antropica. La trattazione si conclude con una disamina delle agevolazioni fiscali ambientali che, comportando una significativa perdita di gettito per il bilancio pubblico, implicano attente valutazioni in merito alla loro coerenza rispetto al principio di equilibrio economico-finanziario costituzionalmente sancito. Se, in talune ipotesi, le agevolazioni con finalità ambientali sono strutturate in modo tale da orientare il mercato verso attività e prodotti realmente sostenibili, in altre ipotesi, invece, le fattispecie sottrattive del tributo risultano addirittura confliggenti rispetto al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione perseguiti. È quanto si verifica, in particolare, con i sussidi ambientalmente dannosi (SAD), di cui viene invocata la rimozione o, quantomeno, la riforma o trasformazione in SAF (sussidi ambientalmente favorevoli). Il terzo ed ultimo capitolo del contributo si propone di indagare il possibile bilanciamento tra istanze ambientali, sociali ed economiche. In primis, viene enfatizzata l’estrema rilevanza della teoria del double dividend, in base alla quale il gettito derivante dall’istituzione di tributi ambientali può essere adoperato per ridurre il prelievo su imposte preesistenti ma distorsive, attenuando la pressione fiscale sui tradizionali fattori economici quali il lavoro ed il capitale, attraverso una diminuzione degli oneri sociali e fiscali. In tal modo, la tassazione ambientale, oltre ad implicare un miglioramento delle condizioni ambientali (il c.d. green dividend), consente, rispondendo ad istanze sociali, di perseguire un incremento dei livelli occupazionali (il c.d. blue dividend), attraverso la contrazione del costo del lavoro e del cuneo fiscale. La redistribuzione del gettito e la conseguente migliore allocazione delle risorse economiche potrebbe, inoltre, sortire effetti positivi anche in relazione al problema della regressività che la tassazione ambientale determina sulle fasce di popolazione più deboli, sino ad arrivare a paventare, come prospettato da attenta dottrina, la realizzazione di un “triplo dividendo”: oltre all’assodato miglioramento delle condizioni ambientali, il gettito della tassazione ambientale potrebbe essere adoperato non soltanto per ridurre l’onere impositivo sul lavoro, ma anche per il perseguimento di obiettivi sociali, attivando meccanismi di protezione sociale a favore delle classi meno agiate. La trattazione procede sulla scorta di una considerazione generale: se, in linea di massima, la salvaguardia di istanze ambientali, animata dalla necessità di assicurare alle generazioni future un livello di benessere comparabile a quella della generazione attuale ed un pari accesso all’uso delle risorse naturali, è funzionale al godimento dei diritti fondamentali (si pensi al diritto alla salute, alla vita, alla tutela della dignità umana), è agevole comprendere che la sola protezione dell’ambiente esistente, avulsa da qualsiasi considerazione in merito alla tenuta del sistema economico, finirebbe per compromettere le esigenze di sviluppo delle generazioni attuali e rischierebbe di pregiudicare la finalità ultima della protezione della specie umana che ispira la disciplina ambientale. Il che implica la necessità di indagare le ipotesi di potenziale conflitto tra la tutela dell’ambiente ed il godimento di diritti fondamentali, allorquando l’equilibrio tra attività economiche, protezione ambientale e tutela della salute risulta precario. Partendo dalla nota vicenda giudiziaria che ha coinvolto lo stabilimento siderurgico Ilva di Taranto che ha condotto la Consulta ad asserire, con la sentenza n. 85/2013, che non esistono “diritti-tiranni”, il contributo intende enfatizzare l’importanza del bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, nella consapevolezza che tutela dell’ambiente e sviluppo economico sono ambedue fondamentali perché garantiscono la sopravvivenza di qualsiasi società moderna. Bilanciamento che, ulteriormente rafforzatosi alla luce delle recenti modifiche apportate agli artt. 9 e 41 Cost., impegna il Legislatore nel determinare «i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali». In tale rinnovato scenario, anche la leva fiscale deve tenere conto di tale nuovo bilanciamento. Per quanto tutti i tributi e le agevolazioni fiscali ambientali debbano essere ispirati da tale bilanciamento, sia colpendo con il prelievo tributario il comportamento economico che non risulta sostenibile dal punto di vista ambientale, sia intervenendo prontamente, attraverso l’utilizzo di nuovi e sempre più particolari strumenti fiscali incentivanti in materia ambientale, la trattazione si concentra, da ultimo, sulle società benefit e sulle c.dd. Zone economiche ambientali (ZEA). Da un lato, le società benefit, superando la rigida dicotomia tra attività di impresa, contraddistinta dallo scopo di lucro e dalla massimizzazione del profitto quale unico ed esclusivo fine e tutela della dimensione sociale (che, nelle varie declinazioni, comprende anche la tutela ambientale) rappresentano un esempio di ponderazione tra tutela ambientale e libera iniziativa economica, di cui, tuttavia, il Legislatore fiscale non tiene giusta considerazione. Anche le c.dd. Zone economiche ambientali (ZEA), d’altra parte, non hanno ricevuto il giusto credito dal Legislatore tributario, che non ha opportunamente valorizzato la sostenibilità ambientale nello svolgimento dell’attività economica nelle zone de qua.

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