Chiaviello, Debora (2009) Il diritto amministrativo dell'emergenza. [Tesi di dottorato] (Unpublished)

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Item Type: Tesi di dottorato
Uncontrolled Keywords: diritto amministrativo dell'emergenza
Date Deposited: 26 May 2010 07:31
Last Modified: 30 Apr 2014 19:39
URI: http://www.fedoa.unina.it/id/eprint/3916

Abstract

Il lavoro svolto ha inteso indagare struttura, forma, contenuti e limiti del diritto dell’emergenza, in un epoca segnata dalla sua costante affermazione “quantitativa”, pur a fronte di nuove connotazioni e qualità riconoscibili allo stesso: novità giuridiche e politiche che segnano una netta rottura rispetto al passato ed alla tradizione e, nel contempo, l’emersione di problematiche nuove su cui il dibattito è destinato ad incentrarsi. In particolare, l’indagine condotta ha preso le mosse dall’analisi del diritto emergenziale nel quadro della società del rischio e dell’incertezza, passando in rassegna i contributi della letteratura sociologica più attenta al tema: l’incremento del rischio e dell’incertezza e della sua percezione, infatti, integrano il momento generativo di uno dei presupposti della risposta emergenziale apprestata, sub specie iuris, dagli ordinamenti giuridici a fronte della crescente domanda di sicurezza collettiva. La società del rischio costituisce l’humus nel quale si innesta un diritto emergenziale ed un modello di amministrazione dell’emergenza caratterizzato dall’ambivalente prospettiva: i) di una struttura reticolare di funzioni e competenze, per l’Amministrazione chiamata a “prevenire” il rischio e le sue manifestazioni; ii) di una struttura gerarchica e “ipercentralizzata” per l’Amministrazione chiamata a gestire il fatto emergenziale. A seguire, il lavoro ha ricostruito le principali posizioni dottrinali sullo stato di eccezione, dando corso ad una disamina degli istituti emergenziali presenti nella Costituzione Italiana, onde descriverne gli elementi giuridici costitutivi e, segnatamente: a) il fatto emergenziale, inteso come evento fenomenico; b) i poteri derogatori all’ordinamento giuridico vigente e l’assetto delle competenze e delle funzioni che lo stesso importa; c) la natura funzionalizzata del potere derogatorio preordinata al superamento dell’emergenza; d) il connotato della temporaneità immanente al fatto, alle deroghe e all’assetto competenziale. Definiti i tratti peculiari del fenomeno, dunque, si è proceduto alla individuazione dei limiti interni ed esterni alla disciplina giuridica dell’emergenza, che, in particolare, la giurisprudenza costituzionale ha contribuito a definire. L’indagine si è dunque concentrata nell’approfondimento dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale dei singoli elementi giuridici costitutivi la tradizionale categoria concettuale del diritto emergenziale, onde evidenziare il progressivo – ed incessante - snaturamento degli stessi fino ad approdare alla conclusione della “mutazione genetica” del diritto amministrativo dell’emergenza, che da diritto eccezionale per definizione sembra trasformarsi in diritto amministrativo “parallelo” a quello classico. Se, per un verso, infatti, si assiste ad una limitazione dell’utilizzo dei classici poteri di ordinanza extra ordinem, per effetto della loro “tipizzazione” da parte della Giurisprudenza costituzionale, per altro, si segnala la concentrazione dell’esercizio dei poteri di urgenza nell’ambito del sistema di protezione civile, in particolare a seguito della approvazione della Legge n. 225/1992, che per la prima volta definisce il potere derogatorio per descrivere l’evento emergenziale e non viceversa. Nel terzo capitolo, la ricerca si è dunque interrogata, specie nella prospettiva dei rapporti cittadino e pubblica amministrazione e, più in generale, delle relazioni tra pubblico e privato, circa la compatibilità delle coordinate dell’attuale dibattito in tema di consensualità ovvero partecipazione, quali fattori costitutivi di un diritto amministrativo “effettivamente democratico”, rispetto all’emersione di un diritto amministrativo emergenziale ormai non più eccezionale, ma, per così dire, ordinario. In tale prospettiva, si è proceduto a individuare il tratto comune che avvince il diritto amministrativo ordinario e il nuovo diritto amministrativo dell’emergenza e rintracciabile, segnatamente, nell’insofferenza che il potere pubblico dimostra nei confronti di ogni interferenza – proveniente dalla partecipazione e informazione del cittadino, ovvero dal sistema dei controlli interno e giurisdizionali – con l’esercizio del potere (ordinario ovvero emergenziale) vissuto e raccontato come una intollerabile aggressione da parte di terzi (privati ovvero autorità istituzionali) sganciati dai processi decisionali della Pubblica amministrazione. Non si è, dunque, al cospetto di una Amministrazione “forte”, perché attraverso l’esercizio di poteri straordinari ovvero ordinari, sceglie e sceglie bene; ma dinnanzi ad una Amministrazione pubblica “debole” e “confusa” governata dall’ansia di decidere, e non di decidere per il meglio possibile. Rispetto all’emersione di un diritto amministrativo emergenziale ormai non più eccezionale, ma, per così dire, ordinario la prospettiva dei rapporti cittadino e pubblica amministrazione si modifica nel senso della dequotazione di ogni momento partecipativo, con conseguente emersione di una Amministrazione pubblica auto- referenziale. La partecipazione, l’informazione, il coinvolgimento del cittadino, in tale prospettiva, diviene allora un fatto eventuale ed esiziale, nel mentre l’Amministrazione può, definitivamente liberarsi da ogni obbligo di segno legittimante ed in particolare dall’affermare linee di consenso attorno al suo operato. Nell’ultimo capitolo, infine, ci si è interrogati sul fondamento di legittimazione del nuovo diritto amministrativo dell’emergenza, svolgendosi rilievi critici in ordine alla sua più generale compatibilità con il bisogno democratico, proprio delle moderne organizzazioni sociali, di riconoscimento nelle decisioni del potere ad opera dei suoi destinatari. L’esclusione del cittadino dalle dinamiche amministrative e dalla stessa informazione, il detrimento significativo delle garanzie giurisdizionali allo stesso accordato quando si trovi ad essere colpito dall’agire dell’Amministrazione – ordinaria (la dequotazione dei vizi procedurali del provvedimento amministrativo) ovvero emergenziale – impone di rimodulare il diritto amministrativo emergenziale come uno strumento di amministrazione “forte” nel breve periodo, ma “debole” nel lungo periodo in maniera tale da non comprimere stabilmente e con la stessa intensità i valori fondanti della libertà e dello Stato di diritto. In tale prospettiva, dunque, si è dato conto di alcuni rimedi possibili, di riforma legislativa ovvero di revisione costituzionale, funzionali ad evitare una frattura insanabile tra la dimensione dei poteri pubblici e quella dei poteri privati. Si vuole solo evidenziare, in altre parole, che occorre superare i limiti dello ius eccezionale, in cui il diritto amministrativo dell’emergenza è stato tradizionalmente confinato, e confrontarsi con la sua evoluzione positiva, ripensando formule e modelli idonei a ridefinire, forme, contenuti e limiti, temperandone l’esercizio con meccanismi di controllo istituzionale e giurisdizionale e con l’ispessimento del sistema di informazione e partecipazione del cittadino. E tanto nella consapevolezza che il fenomeno della stabilizzazione del diritto eccezionale, la sua concreta capacità di permeare le regole di vita democratica, l’azzeramento progressivo del sistema dei controlli interni e giurisdizionali, testimonia la progressiva prevalenza della Forza sul Diritto al di là e al di fuori di ogni possibile garanzia: anticamera di derive autoritarie ovvero di modelli autoreferenziali di amministrazione del bene pubblico.

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